第二章 财税与政府行为

我很喜欢两部国产电视剧，一部是《大明王朝1566》，一部是《走向共和》。这两部剧有个共同点：开场第一集中，那些历史上赫赫有名的大人物们，出场都没有半点慷慨激昂或阴谋诡诈的样子，反倒都在做世上最乏味的事——算账。大明朝的阁老们在算国库的亏空和来年的预算，李鸿章、慈禧和光绪则在算建海军和修颐和园的费用伤脑筋。然而看着看着，观众都看到了刀光剑影，原来所有的政见冲突和人事谋略，都隐在这一两锭银子的脉目之中。

要真正理解政府行为，必然要了解财税。道理很朴素：办事要花钱，如果没钱，话说得再好听也难以落实。要想把握政府的真实意图和动向，不能光读文件，还要看政府资金的流向和数量，所以财政从来不是一个纯粹的经济问题。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了财政的定位和功能："财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。"

我对政府和财政一直非常有兴趣，在美国读博士期间，修习了一整年的"公共财政"课程。第一学期学习财政收入，即与各类税收有关的理论和实证；第二学期学习财政支出，即各类美国政府支出的设计和实际效果。与我同级的博士生中，美国和非美国同学各占一半，但只有我一个非美国人选修了这门课，可能是因为涉及大量美国制度细节，外国人理解起来比较吃力，兴趣也不大。这门课程对我理解美国有很大帮助，但后来我到复旦大学任教讲授研究生课程"公共经济学研究"，备课时却很吃力，因为在美国学过的东西大都不能直接拿来用，跟中国情况不一样，美国的教科书也不好用，要自己准备各种资料来讲义。又因为在中美两国政府在经济运行中扮演的角色不一样，所做的事情也不一样，而财政体制就是为政府事务服务，因此不能直接拿美国的财政理论套中国的硬套。何况中国几十年来一直在改革，政府事务也经历了很多重大变革。而财税体制自然也在随之不断变革。财税体制变革牵一发动全身，影响往往在会深远很多。我花了好几年边讲边学，才多少摸到了些门道。

上一章介绍了政府的事权划分。而事权必须要求相应的财力支持，否则事情就办不好。所以从花钱的角度看，"事权与财力匹配"或者说"事权与支出责任匹配"这个原则，争议不大。但从预算收入的角度看，地方政府是否也应该有与事权相适应的收钱的权力，让"事权与财权匹配"，这个问题争议就比较大了。暂不管这些争议，实际情况是地方政府的支出和收入高度不匹配。从图2-1可以看出，自1994年实行分税制以来，地方财政预算支出就一直高于预算收入。近些年地方预算支出占全国预算支出的比重为85%，但收入的占比只有50%—55%，入不敷出的部分要通过中央转移支付来填补。

图2-1 地方公共预算收支占全国收支的比重

数据来源：万得数据库。

1994年分税制改革对政府行为和经济发展影响深远。本章第一节介绍这次改革的背景和过程，加深我们对央地关系的理解。第二节分析改革对地方经济发展方式的影响，介绍地方政府为了应对财政压力而发展出的"土地财政"，这是理解城市化和债务问题的基础。第三节讨论分税制造成的基层财政压力与地区间不平衡，并介绍相关改革。

第一节 分税制改革

财政乃国之根本，新中国成立以来经历了艰辛复杂的改革历程。这方面专著很多，本章结尾的"扩展阅读"会推荐几本读物。本节无意追溯完整的改革历程，只从1985年开始谈。1985—1993年，地方政府的收入和支出是比较匹配的（图2-1），这种"事权和财权匹配"的体制对经济发展影响很大，也造成很多不良后果，催生了1994年的分税制改革。

"财政包干"及后果：1985—1993年

如果要用一个词来概括20世纪80年代中国经济的特点，非"承包"莫属：农村搞土地承包，城市搞企业承包，政府搞财政承包。改革开放之初，很多人一时还无法立刻接受"私有"的观念，毕竟之前搞了几十年的计划经济和公有制。我国的基本国策决定了不能对所有权做出根本性变革，只能对使用权和经营权实行承包制，以提高工作积极性。财政承包始于1980年，中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下一部分增收。1980—1984年是财政包干体制的实验阶段，1985年以后全面推进，建立了"分灶吃饭"的财政体制。^(1)

既然是承包，当然要根据地方实际来确定承包形式和分账比例，所以财政包干形式五花八门，各地不同。比较流行的一种是"收入递增包干"。以1988年的北京为例，以1987年的财政收入为基数，设定一个固定的年收入增长率4%，超过4%的增收部分都归北京，没超过的部分则和中央五五分成。假如北京1987年收入100亿元，1988年收入110亿元，增长10%，那超过了4%增长的6亿元都归北京，其余104亿元中央和北京五五分成。

广东的包干形式更简单，1988年上解中央14亿元，以后每年在此基础上递增9%，剩余的都归自己。1988年，广东预算收入108亿元，上解的14亿元不到13%。而且广东预算收入的增长速度远达到9%（1989年比上年增加了27%），上解的负担实际上越来越轻。正因如此，广东对以后的分税制改革开始是反对的。相比之下，上海的负担就重多了。上海实行"定额上解"，每年雷打不动上交中央105亿元。1988年，上海的预算收入是162亿元，上解105亿元，占比65%，财政压力很大。

财政承包制下，地方有了自己的收入增收动力，交完了中央的，剩下的都是地方自己的，因此地方有动力扩大税收来源，大力发展兴办乡镇企业。^(2)一个做法就是大力兴办乡镇企业，乡镇企业可以为地方政府贡献两类收入。第一是交给县政府的增值税（增值税改革前也叫产品税）。企业只要开工生产，不管盈利与否都得交增值税，规模越大缴税越多，所以县政府有很强的动机做大、做多乡镇企业。20世纪80年代中期以后，乡镇企业数量和规模迅速扩大，纳税额也急速增长。在其发展鼎盛期的1995年，乡镇企业雇工人数超过6 000万。乡镇企业为地方政府贡献的第二类收入是上缴的利润，主要交给乡镇政府和村集体作为预算外收入。当时乡镇企业享受税收优惠，所得税和利润税都很低。1980年的利润税仅为6%，1986年上升到20%，所以企业税后利润可观，给基层政府创造了不少收入。^(3)

20世纪80年代是改革开放的起步时期，在很多根本性制度尚未建立、观念尚未转变之前，各种承包制有利于调动全社会的积极性，推动社会整体走出僵化的计划经济，让人们切实感受到收入增长，逐步转变观念。但也正是因为改革转型的特殊性，很多承包制包括财政包干制注定不可持久。财政包干造成了"两个比重"不断降低：中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，而全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低（图2-2）。

图2-2 "两个比重"的变化情况

数据来源：万得数据库。

中央占比降低很容易理解。地方经济增长快，20世纪80年代物价涨得也快，所以地方财政收入相比于跟中央约定的固定分成比例增长更快，中央收入占比自然不断下降。至于预算总收入占GDP比重不断降低，原因则比较复杂。一方面，这跟承包制本身的不稳定有关，央地分成比例每隔几年就要重新谈判一次，若地方税收收入增长很快，下次谈判时可能会处于不利地位，落得一个更高的上缴基数和更吃亏的分成比例。为避免"鞭打快牛"，地方政府有意不让预算收入增长太大。另一方面，这也跟当时盛行的预算外收入有关。虽然地方预算内的税收入要和中央分成，但预算外收入则可以独享。如果给企业减免税，"藏富于企业"，再通过其他诸如行政收费、集资、摊派、赞助等手段收一些回来，就可以完全自由支配的预算外收入。地方政府因此经常给本地企业违规减税，企业偷税漏税也非常普遍。税收收入自然上不去，但预算外收入却迅猛增长。1982—1992年，地方预算外收入年均增长30%，远超过预算内收入年均19%的增速，1992年地方预算外收入已达到了预算内收入的86%，相当于"第二财政"了。^(4)

"两个比重"的下降严重削弱了国家财政能力，不利于推进改革。经济改革让很多人的利益受损，中央必须有足够的财力去补偿，才能保障改革的推行，比如国企改革后的职工安置、裁军后的退伍军人转业等。而且像我国这样的大国，改革后的地区间发展差异很大（东西部差异、城乡差异等），要创造平稳的环境，需要缩小地区间基本公共服务差异，也需要中央财政的大量投入，否则连维护和保障义务教育都有困难。如当时财政部长的刘仲藜所言：

毛主席说，"手里没把米，叫鸡都不来"。中央财政要是这样的状态，从政治上来说这是不利的，当时的财税体制是非改不可了。……

……财政体制改革决定里有一个很重要的提法是"为了国家长治久安"。当时的理论界对我教训，财政是国家行政能力、国家办事的能力，你没有财力去普及义务教育、救灾等，那就是空话。因此，"国家长治久安"这句话写得是有深意的。^(5)

分税制改革与央地博弈

1994年的分税制改革把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。同时分设国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩，省以下税务机关以垂直管理为主，由上级税务机关负责管理人员和工资。这种设置可以减少地方政府对税收的干扰，保障中央税收收入，但缺点也很明显：两套机构导致税务系统人员激增，提高了税收征管成本，而且企业需要应付两套表格人马和审查，纳税成本也高。2018年，分立了24年的国税和地税再次开始合并。

分税制改革中最重要的税种是增值税，占全国税收收入的1/4。改革之前，增值税（即产品税）是最大的地方税，改革后变成共享税，中央拿走75%，留给地方25%。假如改革前的1993年，地方增值税收入为100亿元，1994年改革后增长为110亿元，那么按照新税制，地方拿25%，收入一下就从1993年的100亿元下降到27.5亿元。为防止地方收入急剧下跌，中央设立了"税收返还"机制：保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增部分才和中央分。1994年，地方可以拿到102.5亿元，而不是27.5亿元。因此改革后增值税占地方税收收入的比重没有急速下跌，而是缓慢地逐年下跌（图2-3）。

图2-3 地方税收收入中不同税种所占比重

数据来源：万得数据库。

分税制改革，地方阻力很大。比如在财政包干制下过得很舒服的广东省，就明确表示不同意分税制。与广东的谈判能否成功，关系到改革能否顺利推行。时任财政部长刘仲藜和后来的财政部长项怀诚的回忆，生动地再现了当时的激烈博弈：

（项怀诚）分税制的实施远比制订方案要复杂，因为它涉及地方和中央的利益。当时中央财政收入占整个财政收入的比重不到30%，我们改革以后，中央财政收入占整个国家财政收入的比重达到55%，多大的差别！所以说，分税制的改革，必须要有领导的支持。为了这项改革的展开，朱镕基总理^(6)亲自带队，用两个多月的时间先后走了十几个省，面对面地算账，深入细致地做思想工作……为什么要花这么大的力气，为什么一个省一个省去跑呢，为什么要由一个中央常委、国务院常务副总理带队伍，一个省一个省去谈呢？因为只有朱总理才能够和第一把手省委书记，省长面对面地谈，交换意见。有的时候，书记、省长都拿不了主意的，后面还有很多老同志、老省长、老省委书记。如果是我们去，可能连面都见不上。^(7)

（刘仲藜）与地方谈的时候气氛很紧张，单靠财政部是不行的，得中央出面谈。在广东谈时，谢飞^(8)同志不说话，其他的同志说了一条，朱总理立即给驳回去。当时有一个省常委、组织部长叫符（音）^(9)："朱总理，你说你说说我们都不能说说了？"你怎么说我们都怎么都不能说说了？"朱总理说"没有，没有放没有说话不说。你你们说你们的意见是意见。"一下子氛围就缓解了。当时感觉回忆，有点像感觉张良在刘邦的宫殿里面，广东还是服从了大局，只提了两个要求：以1993年为基数，给我划按基数。

这段故事我常在课上讲述时候说，但很多学生不太理解为何解释为如此激烈。观点很简单：要中央的钱多了，地方就少了。而地方面临着很多实际的开支——一些刚性的财政支出，如教育、卫生、计划生育等，这些大家从自己的身边都很能理解。道理也在于，中央大政策出台后的首要几年，要看到实际的逐渐落实效果需要有过程。如果看到的第一步只是利益的减少，那就阻力必然很大。所以要说这次改革成功的关键动力，首先是最高层的强力推行，这不仅是机制的合理性的问题，更重要的是人的意志力和执行力。

广东的贡献

由历史实务来客观面前的说法，改革后9月份以后基本实现了目标情况。第一，抬了大约7年的动乱历史。都是上级政府政策没员，自己执行完成，在1993年4个财政大总收入总基本到位了。增长比例比上年同期增长60%、90%、110%和150%，而第三季度就见全省年地方税收入增长了50%—60%。

由当地方来观察记录，图2-3中增值税占地方税收的比重在1993年也出现了异常的飙高，这是1994年的财政改革的前夜。中央承诺的税收返还是以1993年的数据为基数的，这些疯狂的做法也可以理解。

企业所得税则是继增值税之后的第二大税种。2018年全国税收收入中占23%。2002年改革之前，中央把企业交给地方，地方办企业发展经济，企业所得税归地方。这是一种典型的"分灶吃饭"逻辑——把增值税转给了地方。地方政府的自发努力的确在一定程度上推动了地方经济发展。在20世纪90年代，各地炉"招商大战"的现象正因此来——花大量成本来引进企业，为了能征到他们的所得税。在这之后，用另一种特殊的方式——地方保护主义和利于小地方利于形成不利于一体化的国家经济贸易机制，在这里不必展开。（2002年进一步改革，企业所得税中央和地方六四分成。）

企业所得税改革意义深远，严格了税收法制的工作规范，严格法制进程。严重公务员担责和入高等基数部门，对某些项目虚假操作属于违规，2002年1月到2001年的正常企业所得税收入机构来看数据。^(12)（但从2-3中可以看出增值税在2001年之后的行财分成改革后慢慢下降趋势。）

分税制改革的20世纪90年代的根本目的有着多重的，二是最为实质的改革之二——就是提升了"两个比重"不断下滑的趋势（图2-2）：中央在全国财政的预算占比上来收入从改革前的22%一次性提到55%。这是一个大幅度提高。国家预算收入占GDP的比重也从改革前的11%逐渐增加到了20%以上。这大大增强了中央政府的宏观调控能力，为之后应付一系列重大冲击（1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机和汶川地震等）奠定了基础，也保障了一系列重大改革（如国企改革和国防现代化建设）和国家重点建设项目的顺利实施。分税制也从根本上改变了地方政府发展经济的模式。